בג"צ מס' 595/89

.1 משה שמעון

.2 רמי רחמים

.3 נסים כדורי

.4 ג'ק אוחנה

.5 שלום אדרי

.6 גבי אלוש

נגד

.1 שלום דנינו, הממונה על מחוז הדרום במשרד הפנים

.2 יוסף ונונו, ראש מועצת קרית-מלאכי

.3 שלמה סופר, סגן ראש המועצה, קרית-מלאכי

בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק

[1.2.90]

לפני השופטים א' ברק, ד' לוין, ג' בך

חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975, ס"ח 211, סעיפים 14, 14(ב), 15, 16, 17- צו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950, ק"ת 178, סעיפים 101, 103, 103א, 105, 112, 112(א), 112א, 119, 120, 120(א), 120(ב), 126, 146- 151- חוק הרשויות המקומיות (הגבלת הזכות להיבחר), תשכ"ד-1964, ס"ח 101- פקודת העיריות [נוסח חדש], נ"ח 197, סעיפים 120, 122, 122א, 123א – פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], נ"ח 256, סעיף .10

מיני-רציו:

* משפט מינהלי – כללי הצדק הטבעי – משוא פנים

העותרים, חברים במועצה המקומית של קרית-מלאכי, מבקשים לפסול את המשיב  3 מלכהן כחבר המועצה המקומית וכסגן ראש המועצה המקומית וממלא מקומו. המשיב 3 נבחר ומכהן כמזכיר מועצת הפועלים ביישוב. על-פי גישתם של העותרים, נוצר בין תפקידיו של המשיב 3מצב של ניגוד עניינים, שאסור לו, למשיב 3, להימצא בו.

בית המשפט הגבוה לצדק פסק:

א. (1) עקרון יסוד הוא, כי מי שפועל למען אינטרס של אחר, חייב להימנע מניגוד בין אותו אינטרס לבין אינטרס שלו עצמו או אינטרס אחר כלשהו. זהו העיקרון בדבר האיסור על ניגוד עניינים ( 413ד-ה).

(2) העיקרון בדבר האיסור על ניגוד עניינים חל בתחומי המשפט הפרטי והמשפט הציבורי גם יחד. בתחומי המשפט הציבורי הוא חל על בעלי תפקידים פוליטיים ומינהליים כאחד, והוא חל על מבצעי פונקציות שיפוטיות, חקיקתיות ומינהליות גם יחד ( 413ה-ו).

(3) העיקרון בדבר ניגוד עניינים בתחום המשפט הציבורי אינו מתמצה אך בהוראות החוק החרות. זהו עקרון יסוד, המצוי בהיכלם של עקרונות היסוד של השיטה המשפטית. ממנו נגזרות הוראות חרותות, ועל-פיו מתפרשות הוראות אלה ( 413ו-ז).

(4) קיומו של הסדר סטטוטורי למצב של ניגוד עניינים אין בו, כשלעצמו, כדי לשלול את תחולתו של ההסדר ההלכתי באותם תחומים שההסדר הסטטוטורי אינו משתרע עליהם. שתיקת המחוקק לגבי התחום הבלתי מוסדר אינה מתפרשת, בדרך כלל, כהסדר שלילי לגבי אותו תחום, אלא אך כהימנעות מחקיקה המאפשרת תחולתה של ההלכה הפסוקה ( 413ז- 414א).

ב. (1) החקיקה, הדנה ברשויות המקומיות והכוללת מספר הסדרים שעניינם ניגוד עניינים של חברי מועצה של רשות מקומית, אינה מקיפה את מלוא התחום של ניגוד העניינים ( 414ה, ו).

(2) אין להניח, כי המחוקק ביקש לשלול את תחולת העיקרון האוסר על ניגוד עניינים בכל אותם תחומים אותם לא הסדיר במפורש. הגישה הראויה הינה איפוא, כי בצד הסדרים חקיקתיים אלה ואחרים ממשיכות לחול ולהתפתח הלכות המשפט בדבר ניגוד עניינים של חברי מועצות מקומיות ( 414ו-ז).

(3) בנסיבות דנן, בכל הנוגע לניגוד עניינים בין חברות במועצת פועלים ואף עמידה בראשה מזה, לבין חברות במועצה המקומית וכהונה כסגן ראש המועצה וממלא מקומו מזה, אין כל הוראה חקוקה. שתיקת המחוקק אינה צריכה להתפרש כדחיקת רגלם של הדינים ההלכתיים בדבר ניגוד העניינים מיחס זה ( 415ב-ג).

ג. (1) לשם בחינת ניגוד העניינים בין תפקידים שונים של עובד ציבור, יש לבחון את מערכת התפקידים המוטלים על עובד הציבור בתפקידו האחר ואת מערכת התפקידים המוטלים עליו בתפקיד האחר. מהשוואה בין שתי מערכות אלה עשוי להתבהר ניגוד העניינים האפשרי שביניהם ( 415ה-ו).

(2) בחינת תפקידיו של מזכיר מועצת הפועלים מזה ותפקידיו של חבר המועצה וסגן שהוא ממלא-מקום ראש המועצה המקומית מזה מלמדת, כי בין שני תחומים אלה – מועצת הפועלים והמועצה המקומית – עשוי להתקיים ניגוד עניינים במספר סוגיות. החשובות שבהן הן אלה:ב תעסוקה ויחסי עבודה בתחום הרשות המקומית בכלל וביחס לעובדי הרשות המקומית בפרט; פעולות תרבות וחינוך בתחומי הרשות המקומית בכלל והפעלת מועדוני תרבות ותנועות נוער בפרט; פעילות ספורט בתחומי הרשות המקומית ופיתוח מפעלים לתרבות הגוף ( 417ב-ג).

ד. (1) ניגוד עניינים בין שני תפקידים יכול שיהא רחוק ויכול שיהא קרוב, אין די בחשש רחוק או תיאורטי, כשם שאין די בחשש סובייקטיבי של מאן דהוא ( 417ג-ד).

(2) ניגוד אינטרסים אינו חייב להתקיים הלכה למעשה. די בכך שהוא עלול להתרחש ( 417ד).

(3) בנסיבות דנן, הניגוד בין תפקידיו של מזכיר מועצת הפועלים לבין תפקידיו כחבר מועצה וסגן שהוא ממלא-מקום, במקום שהוא קיים, יוצר לא רק חשש סביר לניגוד עניינים, אלא אפשרות ממשית לקיומו של ניגוד זה ( 412א).

ה. (1) אין לומר מראש, כי בכל מקרה של ניגוד עניינים פסול בעל התפקיד מלמלא את אחד התפקידים הציבוריים. כמו בתחום החקיקה, גם בתחום ההלכה הפסוקה קיימות אפשרויות שונות, תוך שעל בית המשפט להתאים את התרופה לפגיעה ( 418ד).

(2) פסלות מכהונה אינה צריכה להיות האמצעי הראשון, אלא האמצעי האחרון שיש לנקוט. בטרם תיבחר אפשרות אחרונה זו של פסילה יש לבחון, אם אמצעים אחרים, חריפים פחות, אין בהם כדי להגשים את הטעמים העומדים ביסוד דיני האיסור על ניגוד עניינים ( 418ז).

(3) מקום שקיים ניגוד עניינים בין שני תפקידים ציבוריים, יש לבחון, בראש ובראשונה, אם אין לאפשר

המשך התפקיד בשני התפקידים, תוך "ניטרול" הניגוד על-ידי הימנעות מהשתתפות והצבעה בעניין המצוי בתחום הניגוד. רק כאשר "ניטרול" הניגוד הוא גם "ניטרול" לפעילות משמעותית בתפקיד, יש לפסול את עובד הציבור מעצם כהונתו הציבורית ( 419א-ב).

ו. (1) בנסיבות דנן, ניגוד העניינים בתפקידיו הציבוריים של המשיב 3אינו מקרי ומזדמן. הניגוד חל על עניינים שהם מרכזיים לתפקידו של חבר המועצה ( 420א).

(2) עם זאת, גזרת הניגוד היא צרה, ואין בה כדי להשתרע על חלקים נכבדים בפעילותו של חבר המועצה. רוב רובה של הפעילות של חבר המועצה המקומית היא פעילות שניגוד העניינים אינו חל בה ( 420א-ב).

(3) בנסיבות דנן, מתבקשות שלוש מסקנות:ו ראשית, אין בניגוד העניינים הקיים בין שני התפקידים כדי להביא לפסילת המשיב 3מכהונתו כחבר המועצה המקומית; שנית, ניגוד העניינים מביא לכך שהמשיב לא יוכל להיות חבר – ובוודאי לא יושב-ראש – של ועדת מועצה מקומית שעניינה המרכזי הוא יחסי עבודה או תרבות או ספורט; שלישית, בדיוני המועצה המקומית עצמה לא יטול המשיב 3חלק וממילא לא ישתתף בהצבעות בכל אותם עניינים בהם קיים הניגוד האמור, כלומר מערכת יחסי עבודה, תרבות וספורט. בכך ינוטרל ניגוד העניינים בו מצוי המשיב 3מחד גיסא, ויישאר כר נרחב לפעילותו כחבר המועצה המקומית מאידך גיסא ( 420ב-ג).

ז. (1) בנסיבות דנן, אין מנוס מפסילתו של המשיב מלכהן כסגן שהוא ממלא-מקום שכן כהונה זו מחייבת אותו למלא את מקומו של ראש המועצה המקומית בכל תפקידיו, לרבות התפקידים בהם קיים ניגוד עניינים. תפקידים אלה מרכזיים הם וחשובים, ואף כי אינם מהווים את מרבית תפקידיו של ממלא המקום, אין כל אפשרות לנתקם מהתפקידים האחרים. בנסיבות אלה יחול עקרון הפסלות במלוא חומרתו ( 421ב-ג).

(2) הפסילה מהמשך הכהונה כסגן שהוא ממלא-מקום אינה חלה על הכהונה כסגן ראש המועצה המקומית שאינו ממלא-מקום, אין מניעה שהמשיב 3יכהן כסגן "רגיל" שאינו ממלא-מקום, תוך שראש המועצה יאצול לו באישור המועצה תפקידים שבהם לא קיים ניגוד בין תפקיד הסגן לבין תפקידו של מזכיר מועצת הפועלים ( 421ג-ד).

פסקי-דין של בית המשפט העליון שאוזכרו:נ

[1] בג"צ 531/79 סיעת "הליכוד" בעיריית פתח-תקוה נ' מועצת עיריית פתח-תקוה ואח’,  פ"ד לד (2) .566

[2] בג"צ 9/82 ח"כ וירשובסקי נ' שר המשפטים – יו"ר הוועדה למינוי שופטים, השר משה נסים, ואח’,  פ"ד לו (1) .645

[3] בג"צ 35/82 ישפאר בע"מ נ' שר הביטחון ואח’,  פ"ד לז (2) 505.

[4] בג"צ 244/86 רביבו נ' ראש המועצה המקומית אופקים, פ"ד מב (3) 183.

[5] בג"צ 589/86 שמעון נ' ראש המועצה המקומית קרית מלאכי, פ"ד מא (2) .617

[6] ע"א 254/64 חסון נ' המועצה המקומית דאלית אל כרמל ואח’,  פ"ד יט (1) .17

[7] ד"נ 6/86 שולמן נ' ראש עיריית הרצליה, פ"ד מ (2) .481

[8] בג"צ 529/89 ריעני נ' ראש המועצה המקומית יהוד, פ"ד מג (3) 389.

[9] בג"צ 436/79 עזאם ואח' נ' שר הפנים ואח’,  פ"ד לד (2) .498

עתירה למתן צו-על-תנאי. הדיון – כאילו ניתן צו-על-תנאי. העתירה נדחתה.

י' בן זאב – בשם העותרים;

א' מנדל, סגן בכיר לפרקליט המדינה – בשם המשיב 1; ע' בוברוב – בשם המשיב 2; א' לוין – בשם המשיב .3

פסק-דין

השופט א' ברק:ב האם מזכיר מועצת הפועלים פסול מלכהן כחבר מועצה מקומית וכסגן שהוא ממלא-מקום לראש המועצה המקומית? זו השאלה העומדת להכרעתנו בעתירה זו.

העובדות והטענות

.1ביום 28.2.89נערכו בחירות לרשויות המקומיות. המשיב 3(להלן

– המשיב) נבחר כחבר מועצת קרית-מלאכי. הוא נבחר מבין חברי המועצה כסגן ראש המועצה וכממלא מקומו (סעיף 14לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975; להלן – חוק בחירת ראש הרשות). כסגן ראש המועצה הוא ממונה על המחלקה לשיפור פני העיר (כולל הספורט במועצה, כולל טיפול בכל נושא האיצטדיון בקרית-מלאכי ובמיתקני הספורט השונים. המועצות המקומיות (א), תשי"א-1950; להלן ­צו המועצות). המשיב מונה אחראי מדור הספורט במועצה, כולל טיפול בכל נושא האיצטדיון בקרית-מלאכי ובמיתקני הספורט השונים. עתה אין הוא עוסק בכך יותר, שכן נושא הספורט הועבר לטיפולו של גוף אחר. בנוסף לתפקידיו אלה במועצה המקומית נבחר המשיב ב- 1984לכהן כמזכיר מועצת הפועלים בקרית-מלאכי. בבחירות שנערכו ב- 13.11.89הוא שב ונבחר כמזכיר מועצת הפועלים. לדעת העותרים – החברים במועצה המקומית ­פסול המשיב מלכהן במועצה המקומית, שכן קיים ניגוד עניינים בין תפקידו במועצה לבין תפקידו כמזכיר מועצת הפועלים. על-פי גישתם, כמזכיר מועצת הפועלים אחראי המשיב לענייני העובדים בקרית-מלאכי, לרבות עובדי המועצה. כחבר המועצה, וכסגן ראש המועצה וממלא מקומו, הוא חייב לקבל החלטות הנוגעות לעובדי המועצה המקומית. הם מצביעים על כך כי באחת מישיבות המועצה הצביע המשיב בעד פיטורי עובדים, תוך שציין כי הוא עושה כן כחבר המועצה, ואילו כמזכיר מועצת הפועלים עליו להתנגד לפיטורין. זהו מצב של ניגוד עניינים, שאסור לו, למשיב, להימצא בו.

.2העותרים פנו (ביום 19.6.89) לממונה על המחוז (המשיב 1) ולראש המועצה המקומית (המשיב 2) בדרישה, כי יפסיקו את חברותו של המשיב במועצה בשל ניגוד העניינים בו הוא מצוי, ועוד בטרם התקבלה תשובתם של המשיבים, הם עתרו לבית-משפט זה. לקראת הדיון בהוצאת הצו-על-תנאי התקבלה עמדתם של אלה. הממונה על המחוז סבור, כי אין מקום לפסול את חברותו של המשיב במועצה, אם כי יש מקום להטיל סייגים על פעילותו כחבר מועצה, וזאת בשל קיום אפשרות ממית לניגוד עניינים בנושאים של עובדים, ספורט ותרבות. בעניין זה

פועל הממונה על המחוז על-פי "כללים למניעת ניגוד ענינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות" (י"פ (תשמ"ד) 3114; להלן – הכללים), אשר הומלצו על-ידי ועדה בדבר ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות ואומצו על-ידי מרכז השלטון המקומי. מכוח כללים אלה הוקמה מועצה מייעצת, הדנה בפניות של נבחרי הציבור. החלטותיה העקרוניות מתפרסמות בחוזרים של המנהל הכללי של משרד הפנים. המועצה דנה מספר פעמים בפניות של חברי מועצה המשמשים גם כמזכירי מועצות פועלים. המועצה מצאה – לאחר שבדקה את היקף הפעילות של מזכיר מועצת פועלים מזה ואת עיסוקיו כחבר מועצה מזה – כי קיימת אפשרות ממשית לניגוד עניינים בכל הנוגע לענייני עובדים, ספורט ותרבות. על-כן חייב חבר מועצה המשמש גם כמזכיר מועצת פועלים להימנע מכל דיון וטיפול, במסגרת דיוני המועצה ובכל מסגרת אחרת של המועצה, בנושאים הנוגעים לעובדים, תרבות, נוער או ספורט. על יסוד זאת, דעתו של המשיב 1הינה, כי המשיב רשאי להמשיך ולכהן כחבר המועצה, אך עליו להימנע מלעסוק בענייני עובדים, ספורט וחברה, וממילא אין הוא יכול להיות ממונה על אחת המחלקות שעיסוקן בנושאים אלה. בנושאים אלה רשאי הוא להיות חלק מגוף מחליט, ובלבד שלא יהא בעל סמכות עצמאית וישירה. לדעת המשיב 1, מושג בכך שביל הזהב בין הצורך לגייס כוח אדם מנוסה והגשמת רצון הבוחר מחד גיסא לבין הצורך למנוע ניגוד עניינים מאידך גיסא. המשיב 2הצטרף לעמדתו זו של המשיב .1במהלך הדיון – אותו ראינו, בהסכמת הצדדים, כאילו הוצא בו צו-על­תנאי – הורחבה היריעה, ונדונה גם השאלה אם המשיב רשאי לכהן כסגן שהוא ממלא-מקום לראש המועצה. בעניין זה הצהיר לפנינו המשיב, כי הוא מוכן להתפטר ממשרת ממלא המקום.

הכלל בדבר ניגוד עניינים

.3עקרון יסוד הוא, כי מי שפועל למען אינטרס של אחר, חייב להימנע מניגוד בין אותו אינטרס לבין אינטרס שלו עצמו או אינטרס אחר כלשהו. זהו העיקרון בדבר האיסור על ניגוד עניינים. תחילתו של עיקרון זה כעניין מוסרי שבין האדם לבין עצמו. לימים הוא הפך – מכוח הקונסנסוס החברתי העומד ביסודו – כעניין של משפט החל ביחסים שבין אדם לבין זולתו (ראה י' זמיר, "אתיקה בפוליטיקה" משפטים יז (תשמ"ז-מ"ח) 250). בישראל הכירו בתי המשפט בשורה ארוכה של פסקי-דין, כי העיקרון בדבר איסור על ניגוד עניינים אינו אך עניין מוסרי שבין אדם לבין עצמו, אלא הוא הינו עיקרון משפטי המשתרע על כל תחומי המשפט. הוא חל בתחומי המשפט הפרטי והמשפט הציבורי גם יחד. בתחומי המשפט הציבורי הוא חל על בעלי תפקידים פוליטיים ומינהליים כאחד. הוא חל על מבצעי פונקציות שיפוטיות, חקיקתיות ומינהליות גם יחד (ראה:ו בג"צ 531/79 [1]; בג"צ 9/82 [2]; בג"צ 35/82 [3]; בג"צ 244/86 [4]). ביטוי לעיקרון זה בתחומי המשפט הציבורי נמצא במספר רב של חוקים, הקובעים הסדרים מפורשים הבאים למנוע ניגוד עניינים. עם זאת, אין העיקרון של ניגוד עניינים מתמצה אך בהוראות החוק החרות. זהו עקרון יסוד, המצוי בהיכלם של עקרונות היסוד של השיטה. ממנו נגזרות הוראות חרותות. על פיו מתפרשות הוראות אלה. ממנו נגזרות הלכות שיפוטיות – "משפט מקובל נוסח ישראל" – באשר לניגוד עניינים בתחומים שהחקיקה אינה מכסה. באמצעותו יתפתח המשפט ויינתן פתרון ראוי לבעיות של ניגוד עניינים שהחיים יעוררו במרוצת השנים. אכן, קיומו של הסדר סטטוטורי למצב של ניגוד עניינים אין בו, כשלעצמו, כדי לשלול

את תחולתו של ההסדר ההלכתי באותם תחומים שההסדר הסטטוטורי אינו משתרע עליהם. שתיקת המחוקק לגבי התחום הבלתי מוסדר אינה מתפרשת, בדרך כלל, כהסדר שלילי לגבי אותו תחום, אלא אך כהימנעות מחקיקה המאפשרת תחולתה של ההלכה הפסוקה (ראה בג"צ 589/86 [5]). ביסודם של הדינים האוסרים על ניגוד עניינים בתחום המשפט הציבורי – בין דינים חקוקים ובין דינים הלכתיים – עומד מיגוון של שיקולים (ראה בג"צ 35/82 [3] הנ"ל). העיקריים שבהם הם שלושה:נ הראשון עניינו חובת האמון שעובד הציבור חב לציבור במילוי תפקידו. מחובת אמון זו נגזרת חובתו של עובד הציבור שלא להימצא במצב שבו קיים חשש כי יהיה ניגוד בין חובתו לציבור לבין אינטרסים אחרים. "…לעולם אסור לאדם הממלא תפקיד של נאמן לאינטרסים של אנשים אחרים, להעמיד את עצמו במצב שבו יהיה קיים (או עלול להיות קיים) ניגוד בין חובת הנאמנות, שהוא חב להם, לבין האינטרס הפרטי שלו" (מ"מ הנשיא השופט אגרנט בע"א 254/64 [6], בעמ' 22). השיקול השני העומד ביסוד הכלל בדבר ניגוד עניינים הוא שיקול שמקורו בדרישת הגינות, תום-לב וצדק טבעי. "פעולת הרשות הציבורית תוך מצב של ניגוד אינטרסים אינה יכולה לעלות בקנה אחד עם חובת ההגינות ותום הלב, שקיומה חייב לא רק להתקיים אלא גם להיראות" (השופטת נתניהו בבג"צ 35/82 [3] הנ"ל, בעמ' 519). השיקול השלישי מקורו בדרישות המינהל התקין.

מינהל תקין מחייב, מחד גיסא, שממלא התפקיד יעמיד לנגד עיניו את טובת התפקיד ולא טובה אחרת כלשהי. מצב של ניגוד עניינים עשוי להביא, בסופו של דבר, למצב של העדפת עניינים זרים לתפקיד ופגיעה בו. מאידך גיסא, מצב ניגוד עניינים פוגע באמון הציבור במערכת השלטונית. הציבור עשוי לחשוב ששיקולים זרים לתפקיד הציבורי מניעים את נושאי התפקיד, והדבר עשוי לפגוע באמונו במערכת השלטונית (ראה בג"צ 531/79 [1] הנ"ל, בעמ' 571). אמת, לעתים נוצר הרושם, כי על מזבח עקרונות מעורפלים נופלת קורבן היעילות המינהלית. רושם זה מוטעה הוא. מחיר היעילות נמוך הוא בהשוואה לצורך לשמור על אמון הציבור בשלטון ועל תפקידו הראוי של השלטון (ראה:ב ד"נ 6/86 [7], בעמ' 485; בג"צ 589/86 [5] הנ"ל, בעמ' 624).

.4החקיקה הדנה ברשויות מקומיות כוללת מספר הסדרים שעניינם ניגוד עניינים של חברי מועצה של רשות מקומית. הוראות סטטוטוריות מסוימות נוגעות לעצם האפשרות לעמוד לבחירה במקום שקיים חשש של ניגוד עניינים (ראה חוק הרשויות המקומיות (הגבלת הזכות להיבחר), תשכ"ד­1964). הוראות אחרות עוסקות בהתנהגותו של חבר מועצה מקומית לאחר שנבחר. חלקן אוסרות עליו פעולות מסוימות, כגון איסור על התקשרות בחוזים (סעיף 122א לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיף 103א לצו המועצות). אחרות מחייבות את חבר המועצה להודיע על ניגוד עניינים מסוימים ולא להשתתף בדיונים הקשורים בו (סעיף 122לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיף 103לצו המועצות). יש שההוראות קובעות פסלות מכהונה (סעיפים 120ו-123א לפקודת העיריות [נוסח חדש]; סעיפים 101ו- 105לצו המועצות). עיון בחקיקה זו מגלה, כי אין היא מקיפה את מלוא התחום של ניגוד העניינים. ההסדר החקיקתי הוא חלקי בלבד. אין להניח כלל ועיקר, כי המחוקק ביקש לשלול את תחולת העיקרון האוסר על ניגוד עניינים בכל אותם תחומים אותם לא הסדיר במפורש. אכן, הגישה הראויה הינה, כי בצד הסדרים חקיקתיים אלה ואחרים ממשיכות לחול ולהתפתח הלכות המשפט המקובל שלנו בדבר ניגוד עניינים של חברי מועצות מקומיות (ראה:ו בג"צ 531/79 [1] הנ"ל; בג"צ 589/86 [5] הנ"ל). עמד על כך השופט ש' לוין בציינו:נ

"…עילות הפסילה של חבר המועצה אינן מוגבלות לעילות הנזכרות בסעיף 101לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א- …1950ממילא לא היה בית משפט זה מוגבל אף פעם בעילות הפסילה הנזכרות בחוק, שהרי מדובר בדוקטרינה כללית מתחום המשפט הציבורי…" (בג"צ 529/89 [8], בעמ' 391).

.5ההוראות החקוקות באשר לניגוד עניינים של חברי מועצה מקומית אינן כוללות כל הוראות באשר לדינו של ניגוד עניינים בין חברות במועצה המקומית לבין חברות במועצת פועלים. כך, למשל, חוק הרשויות המקומיות (הגבלת הזכות להיבחר) קובע רשימה מקיפה של עובדי מדינה אשר אינם יכולים להיות מועמדים בבחירות לרשות מקומית. חברות במועצת פועלים אינה נופלת, מטבע הדברים, לגדרו של איסור זה. בדומה, צו המועצות קובע רשימה של מצבים, הפוסלים מלכהן כחבר מועצה מקומית (סעיף 101). חברות במועצת פועלים אינה נופלת לגדר מצבים אלה. הוראות נוספות בצו זה, שעניינן ניגוד עניינים בכריתת חוזים עם המועצה המקומית, אינן נוגעות לענייננו. אכן, בכל הנוגע לניגוד עניינים בין חברות במועצת פועלים ואף עמידה בראשה מזה לבין חברותבמועצה המקומית וכהונה כסגן ראש המועצה וממלא מקומו מזה, אין כל הוראה חקוקה. לדעתי, שתיקת המחוקק אינה מתפרשת כדחיקת רגלם של הדינים ההלכתיים בדבר ניגוד העניינים מיחס זה. אכן, את שהמחוקק הסדיר במפורש הוא הסדיר במפורש, ואת שלא הסדיר במפורש הוא הניח לתחולתה של ההלכה הפסוקה. הלכה זו אינה מבוססת על פרשנותן של ההוראות החקוקות, שכן הוראות אלה אינן משתרעות על ענייננו. הלכה זו מבוססת על מעמדן העצמאי של הלכות בית המשפט בדבר ניגוד עניינים כחלק מהמשפט המקובל שלנו. על רקע זה מתעוררות שלוש שאלות נפרדות:ב האחת, האם קיים ניגוד עניינים בין התפקיד במועצה המקומית לבין התפקיד במועצת הפועלים; השנייה, האם ניגוד עניינים זה מגיע לכדי אותה רמה העושה אותו לניגוד אסור על-פי הדין; השלישית, מה הן התוצאות המשפטיות הנובעות מקיומו של ניגוד, באותן גזרות בהן הוא קיים. נעמוד על כל אחת מהשאלות הללו בנפרד.

הקיים ניגוד עניינים בין חברות במועצה מקומית לבין חברות במועצת פועלים

.6לשם בחינת ניגוד העניינים בין תפקידים שונים של עובד ציבור, יש לבחון את מערכת התפקידים המוטלים על עובד הציבור בתפקידו האחד ואת מערכת התפקידים המוטלים עליו בתפקיד האחר. מהשוואה בין שתי מערכות אלה עשוי להתבהר ניגוד העניינים האפשרי שביניהם. עמדו על כך שפניץ ולוסטהויז, בציינם:ו

"שלב האיתור, שהינו השלב ההתחלתי, כרוך בהשוואה של שתי המערכות שביניהן עלול להתעורר מצב של ניגוד עניינים. לשם כך יש לתאר באופן מפורט ומדויק, עד כמה שאפשר, את הגדרת התפקיד הציבורי ואופן מילויו בפועל מחד, ולאסוף את כל הנתונים לגבי הענין האחר שבו מעורב בעל התפקיד מאידך. ההשוואה בין שתי המערכות מאפשרת את איתור נקודות המגע הפוטנציאליות אשר עלולות לגרום לבעל התפקיד הציבורי להיות במצב, שבעת קבלת החלטה, יהיו לנגד עיניו יותר מאינטרס אחד" (ט' שפניץ, ו' לוסטהויז, "ניגוד עניינים בשירות הציבורי" ספר אורי ידין – מאמרים לזכרו (בורסי, בעריכת א' ברק, ט' שפניץ, תש"ן) 315, 321).

מועצת הפועלים היא אורגן מוסמך של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ-ישראל. היא מהווה את "המוסד המקומי העליון של ההסתדרות בעיר ובמושבה, בתחום שיפוטה, המייצג את ציבור העובדים כלפי המעבידים, מוסדות ההסתדרות ושאר מוסדות-הציבור" (מתוך חוקת ההסתדרות, סעיף 1). מועצת הפועלים מפקחת על האגודות המקצועיות השונות. היא מגינה על תנאי עבודתם וזכויותיהם הסוציאליות של העובדים. היא אחראית לביצוע הסכמי העבודה הכלליים, והיא מוסמכת לחתום על הסכם קיבוצי מיוחד עם מעביד מקומי (סעיף 18). היא יוזמת פעילות לפיתוח מקורות התעסוקה. היא פועלת בתחום החינוך והתרבות, לרבות הפעלת מועדוני תרבות. היא מעודדת תנועות נוער ודואגת לפעולה דתית, קהילתית וחברתית בקרב החברים הדתיים. היא אחראית לפיתוח פעילות ספורטיבית ופיתוח מפעלים לתרבות הגוף. היא משתפת פעולה עם מוסדות מוניציפאליים בתחומי החברה והקהילה, לרבות השתתפות תקציבית בפעילות תנועות הנוער, נעמ"ת והפעולה הקהילתית. מזכיר מועצת הפועלים מייצג את מועצת הפועלים בכל פעולותיה (סעיף 105לחוקה) ודואג להבטחת פעילותה התקינה של מועצת הפועלים (סעיף 111לחוקה).

.7מועצה מקומית, המוקמת על-פי פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש], הינה אישיות משפטית עצמאית (סעיף 10). פקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] וצו המועצות מעניקים למועצה המקומית תפקידים וסמכויות (סעיפים 146- 151לצו המועצות). סמכויות ותפקידים אלה עניינם דאגה לענייני הציבור בתחום המועצה המקומית, פיתוח המקום, הפעלת שירותים, ביצוע עבודות ציבוריות, הסדרת עסקים, רישוי עסקים וכיוצא בהן פעולות הקשורות בענייני הציבור בתחומי המועצה המקומית. האורגנים העיקריים של המועצה המקומית הם המועצה – ויש להבחין בין המועצה המקומית כאישיות המשפטית בשלטון המקומי לבין המועצה המהווה אורגן נבחר של המועצה המקומית – וראש המועצה. המועצה קובעת – בפיקוח השלטון המרכזי – את המיסוי המקומי ואת התקציב השנתי. היא רשאית להעביר את ראש הרשות מכהונתו. המועצה מורכבת מוועדות שונות – מהן קבועות ומהן ארעיות ­באמצעותן היא פועלת, כגון ועדת הנהלה, ועדת מכרזים, ועדת ביקורת, ועדת מל"ב ועוד. ועדה מרכזית הי ועדת הנהלה. תפקידה של זו "לנהל את עניני המועצה, לתאם את פעולותיהן של ועדותיה ולפקח עליהן, ולהשגיח שהחלטות המועצה והחלטות ועדותיה יוצאו אל הפועל כדין, ולמלא כל תפקיד אחר שיוטל עליה על ידי המועצה" (סעיף 120(א) לצו המועצות). ועדת ההנהלה נבחרת על-ידי המועצה מבין חבריה (סעיף 120(ב)). בראשה עומד ראש המועצה (סעיף 126). האורגן המרכזי השני של המועצה המקומית הוא ראש המועצה המקומית. הוא אחראי לכך שהתפקידים המוטלים על המועצה והחלטותיה יבוצעו כדין (סעיפים 112ו-112א לצו המועצות). מועצת הרשות פועלת באמצעות ראש המועצה (סעיף 112(א)). לראש המועצה יש סגן שהוא ממלא-מקום. סגן שהוא ממלא-מקום מתמנה על-ידי ראש המועצה באישור המועצה (ראה בג"צ 436/79 [9]). סגן שהוא ממלא-מקום "יהיה ממלא מקומו של ראש הרשות, אם נעדר ראש הרשות או נבצר ממנו למלא תפקידו או שחדל לכהן בטרם התחיל לכהן ראש רשות חדש" (סעיף 14(ב) לחוק בחירת ראש הרשות). בנוסף לסגן שהוא ממלא-מקום, רשאית המועצה לבחור בסגן או בשני סגנים נוספים, הכול לפי מספר תושביה (סעיף 15). סגן נוסף זה ממלא את מקומו של ראש הרשות, אם הסגן שהוא ממלא-המקום אינו יכול לעשות כן (סעיף 16). יצוין, כי יחסי הגומלין בין שני האורגנים

המרכזיים של המועצה המקומית – ראש המועצה והמועצה – לא התבהרו דיים בדברי החקיקה הנוגעים להם. התמונה התערפלה נוספות עם השינוי בדרכי הבחירה של ראש בעבר נבחר ראש המועצה על-ידי המועצה. כיום נבחרים ראש המועצה והמועצה על-ידי הזכאים לבחור בתחומי המועצה. במקביל לשינוי בדרכי הבחירה נקבע גם מעמדו של ראש המועצה כאחראי לביצוע תפקידי המועצה. עם זאת, לא נתבהר דיו מהו כיום תפקידה של המועצה. האם היא רק גוף מבקר ומפקח ומחוקק, או שהיא גם גוף של ביצוע, ואם כן, מהו היחס בין תפקידי הביצוע שלה לבין מעמדו של ראש המועצה. לצורכי העתירה שלפנינו, אין לנו צורך לבחון שאלות אלה מקרוב, אם כי חוסר הבהירות ביחס אליהן מקשה על תיאור מדויק של התפקידים השונים, ומכאן גם על איתור המוקדים בהם עשוי להתקיים ניגוד עניינים.

.8ראינו איפוא את תפקידיו של מזכיר מועצת הפועלים מזה ואת תפקידיו של חבר המועצה וסגן שהוא ממלא-מקום ראש המועצה מזה. בין שני תחומים אלה – מועצת הפועלים והמועצה המקומית – עשוי להתקיים ניגוד עניינים במספר סוגיות. החשובות שבהן הן אלה:נ תעסוקה ויחסי עבודה בתחום הרשות המקומית בכלל וביחס לעובדי הרשות המקומית בפרט; פעולות תרבות וחינוך בתחומי הרשות המקומית בכלל, והפעלת מועדוני תרבות, ותנועות נוער בפרט; פעילות ספורט בתחומי הרשות המקומית ופיתוח מפעלים לתרבות הגוף.

אינטנסיביות הניגוד

.9ניגוד העניינים בין שני התפקידים יכול שיהא רחוק ויכול שיהא קרוב. מהי "נוסחת הקשר" הנדרשת במצב דברים זה? בצדק ציין השופט מלץ, כי "כולי עלמא לא פליגי, שאין די בחשש רחוק או תיאורטי, כשם שאין די בחשש סובייקטיבי של מאן דהוא" (בג"צ 244/86 [4], בעמ' 185). זאת ועוד:ב הניגוד אינו חייב להתקיים הלכה למעשה; די בכך שהוא עלול להתרחש. בצדק ציין השופט בך, כי "אין אנו חייבים להשתכנע, כי הלכה למעשה נוצר כבר ניגוד אינטרסים כאמור, או כי הופקה על-ידי העותר טובת הנאה עקב משרתו האמורה. די בכך, שמבחינת הנתונים האובייקטיביים, ושעל סמך שיקולים המבוססים על ניסיון החיים והשכל הישר, עלולות תוצאות אלה לנבוע מכהונת העותר בשני התפקידים…" (בג"צ 589/86 [5] הנ"ל, בעמ' 625). אך מהי האינטנסיביות של המבחן האובייקטיבי? עיון בפסיקה מעלה מספר אפשרויות (ראה בג"צ 531/79 [1] הנ"ל, בעמ' 572). העיקריות שבהן הן שתי אלה:ו האחת, לפיה המבחן הוא זה של "האפשרות הממשית". על-פי גישה זו, ניגוד עניינים הוא אסור, אם קיימת אפשרות ממשית של ניגוד בין שני התפקידים. עמד על כך המשנה לנשיא, השופט אלון, בציינו לאמור:נ

"נמנה אני עם בעלי השיטה, הסוברים, שבמקרה של התנגשות אפשרית בין שני אינטרסים שלטוניים אצל עובד ציבור המכהן בשני תפקידים ­להבדיל ממקרה של התנגשות בין אינטרס שלטוני לאינטרס פרטי – על עובד הציבור להימנע מלכהן בשני התפקידים בעת ובעונה אחת, רק כאשר הוא עלול להימצא במצב, שבו קיימת אפשרות ממשית של ניגוד עניינים" (בג"צ 244/86 [4] הנ"ל, בעמ' 188).

על-פי הגישה השנייה – והיא הגישה שהתקבלה על דעת הרוב בבג"צ 244/86 [4] – די "בחשש סביר" לניגוד עניינים, אפילו חשש זה אינו מגיע לכדי אפשרות ממשית (שם, בעמ' 186).

במקרה שלפנינו, אין לנו צורך לנקוט עמדה משלנו במחלוקת זו, שכן הניגוד בין תפקידיו של מזכיר מועצת הפועלים לבין חבר מועצה וסגן שהוא ממלא-מקום, במקום שהוא קיים, יוצר לא רק חשש סביר לניגוד עניינים, אלא אפשרות ממשית לקיומו של ניגוד זה. טול מקרה שבו דנה המועצה בשביתה שפרצה בין עובדי המועצה, או שהיא דנה בפעילות של אגודות תרבות או ספורט. ניגוד העניינים בין תפקידו של אדם כמזכיר מועצת הפועלים לבין תפקידו במועצה יוצר אפשרות ממשית לניגוד עניינים, ולא רק חשש סביר בלבד.

התוצאות המשפטיות של הימצאות במצב של ניגוד עניינים

.10קיימת אפשרות ממשית לניגוד עניינים בין תפקידו של המשיב כמזכיר מועצת הפועלים לבין תפקידו כחבר המועצה המקומית וכסגן שהוא ממלא-מקום של ראש המועצה. מה התוצאה המתבקשת מכך? שאלה זו מתעוררת לפנינו אך בהיבטה הקשור למשפט המינהלי. השאלה הינה, אם תוצאת הניגוד הינה כי המשיב אינו כשיר לשמש כחבר המועצה וכסגן שהוא ממלא-מקום של ראש המועצה. או שמא תוצאת הניגוד היא פחותה מכך, ואם כן, מהי? היש הבדל, לעניין תוצאות ניגוד העניינים, בין תפקידו של המשיב כחבר המועצה לבין תפקידו כסגן שהוא ממלא-מקום של ראש המועצה? אכן, כאשר המחוקק מסדיר כללים בדבר ניגוד עניינים, הוא קובע בדרך כלל את תוצאת הפרתם. יש שהוא קובע פסלות מלהמשיך ולכהן בתפקיד; יש שהוא קובע איסור על השתתפות בדיון או בהצבעה בעניין "הנגוע". יש שהוא קובע הסדרים אחרים. כאשר האיסור על ניגוד עניינים הוא הלכתי, על ההלכה הפסוקה לקבוע, בצד קיומו של האיסור, גם את תוצאותיו. תוצאות אלה יכול שיהיו דומות להסדר החקיקתי, ויכול שיהיו שונות ממנו. אין לומר מראש, כי בכל מקרה של ניגוד עניינים בעל התפקיד פסול מלמלא את אחד התפקידים הציבוריים. כמו בתחום החקיקה, גם בתחום ההלכה הפסוקה קיימות אפשרויות שונות, תוך שעל בית המשפט להתאים את התרופה לפגיעה. כמובן, החופש השיפוטי מוגבל יותר מהחופש החקיקתי. ישנם סעדים ותרופות שבית המשפט אינו יכול ליצור אותם, ונדרשת לשם כך התערבות חקיקתית. עם זאת, האמצעים העומדים לרשות בית המשפט מגוונים הם. על גיוון זה באפשרויות עמדתי בבג"צ 531/79 [1] בצייני, כי:ב

"להפרתו של האיסור תוצאות גם במשפט המינהלי באופן שאם הפעולה כבר בוצעה, ניתן לבטלה ואם הפעולה טרם בוצעה, ניתן למנוע את ביצועה. אם ניגוד הענינים אינו משתרע על פעולה בודדת, אלא על גזרה רחבה ותחום נרחב של ביצוע התפקיד, עשוי ניגוד הענינים ליצור פגם בעצם המינוי או הבחירה לאותו תפקיד…" (שם, בעמ' 573).

אכן, התמונה אינה זו של "שחור-לבן". התוצאות הנובעות מהימצאו במצב של ניגוד ענייני אינן רק של פסלות מלשרת בכהונה. בין תפקיד מלא בכהונה לבין פסלות מכהונה קיימים אמצעים נוספים בדירוג משתנה, שניתן להשתמש בהם. אכן, פסלות מכהונה אינה צריכה להיות האמצעי הראשון, אלא האמצעי האחרון שיש לנקוט. בטרם תיבחר אפשרות אחרונה זו של פסילה יש לבחון, אם אמצעים אחרים, חריפים פחות, אין בהם כדי להגשים את הטעמים העומדים ביסוד דיני האיסור על ניגוד עניינים. אכן, אין להחמיר עם עובדי הציבור לשם החמרה בלבד.

יש לקחת תמיד בחשבון את השיקול, כי עובד ציבור מוכשר ויעיל הוא גם עובד ציבור, המעורה בחיי קהילתו והמפתח לעתים פעולות כדין מחוץ לתפקידו כעובד הציבור. יש גם לקחת בחשבון את העובדה, כי חלק מעובדי הציבור הם נבחרים, כאשר בחירתם באה לעתים דווקא בשל קרבתם לאינטרסים האחרים עליהם הם מופקדים. הדינים על איסור ניגוד עניינים אינם עומדים בסתירה למציאות מורכבת זו. נהפוך הוא:ו הדינים הללו משתלבים יפה במציאות זו, ולוקחים אותה בחשבון. על-כן, מקום שקיים ניגוד עניינים בין שני תפקידים ציבוריים, יש לבחון, בראש ובראשונה, אם אין לאפשר המשך התפקיד בשני התפקידים, תוך "ניטרול" הניגוד על-ידי הימנעות מהשתתפות והצבעה בעניין המצוי בתחום הניגוד. רק כאשר "ניטרול" הניגוד הוא גם "ניטרול" לפעילות משמעותית בתפקיד, יש מקום לפסול את עובד הציבור מעצם כהונתו הציבורית. הנה כי כן, התוצאה המתבקשת מהימצאות במצב של ניגוד עניינים צריכה להתאים עצמה להיקף הניגוד, לאינטנסיביות שלו ולמרכזיותו בתפקידי עובד הציבור. אם הניגוד הוא מקרי בתחום צר של תפקידים שוליים, ניתן להסתפק בכך שבעל התפקיד יימנע מלהשתתף בדיון, או בהצבעה או בביצוע של התפקידים הנוגדים, תוך שיוכל להמשיך לבצע את יתר התפקידים הכרוכים בכהונתו. ניתן גם לחשוב, במקרים מתאימים, על אצילת הסמכות או נטילתה. הטעם לכך הינו, כי המקריות, הצרות והשוליות של הניגוד מותירות תחום נרחב לפעילות נקייה מכל ניגוד. לעומת זאת, אם הניגוד הוא מתמיד ובתחום נרחב ומרכזי, מחייב הדבר פסילת העובד מהמשך כהונתו, שכן כל חלופה אחרת לא תקיים את מטרות הכלל בדבר ניגוד עניינים. על הבחנה זו בין שני הסוגים של ניגודי האינטרסים עמד השופט ש' לוין בבג"צ 529/89 [3], באומרו, בעמ' 394:נ

"אין המדובר בעתירה שלפנינו במעורבות מוסדית קטנה וחלקית, שבה מצדיק קיומו של ניגוד עניינים אזוטרי את אי-השתתפותו של הנוגע בדבר בדיון פלוני, אלא במעורבות אינטנסיבית ממשית ורחבה של נושא תפקיד אחר בתהליך קבלת ההחלטות כנושא תפקיד בגוף אחר, שהאינטרסים שלו אינם חופפים את אלה של הגוף הראשון".

בהתייחסן לאפשרות של פסילת בעל תפקיד מלכהן בתפקידו, ציינו שפניץ ולוסטהויז, במאמרם הנ"ל, בעמ' 324כדלקמן:ב

"דרך זו, שהיא הקיצונית ביותר, ננקטת כאשר התפקידים אינם מתיישבים מעצם מהותם וכאשר ההתנגשות בין העניינים היא תדירה, בנושאים מרכזיים או שהיא נוגעת למספר רב של עניינים. פתרון של המנעויות מטיפול בנושא עלול לגרום להמנעויות תכופות, תופעה שאינה רצויה משום שהיא משתקת את פעילות בעל התפקיד הציבורי במילוי תפקידו. בנסיבות אלה מתבקשת התוצאה שבעל התפקיד ייפסל מלכהן בתפקידו הציבורי".

גישה זו נראית לי ראויה.

מן הכלל אל הפרט

.11על רקע גישה נורמאטיבית זו ניתן לגשת לבחינת תוצאות ניגוד העניינים בתפקידיו

הציבוריים של המשיב. כפי שראינו, המשיב מכהן כחבר מועצה, וכסגן שהוא ממלא-מקום של ראש המועצה. עלינו לבחון את תוצאות ניגוד העניינים בנפרד לכל אחד מהתפקידים הנזכרים. אפתח בניגוד העניינים בין תפקידו של המשיב כמזכיר מועצת הפועלים לבין תפקידו כחבר המועצה. כפי שראינו. ניגוד העניינים מתבטא במספר תחומים, שעיקרם יחסי עבודה, תרבות וספורט. תחומים אלה חשובים הם בעבודתה של המועצה ובעבודתו של חבר המועצה. הניגוד אינו מקרי ומזדמן. הניגוד חל על עניינים שהם מרכזיים לתפקידו של חבר המועצה. עם זאת, גזרת הניגוד היא צרה, ואין בה כדי להשתרע על חלקים נכבדים בפעילותו של חבר המועצה. רוב רובה של הפעילות של חבר המועצה היא פעילות שניגוד העניינים אינו חל בה. מכאן מתבקשות שלוש מסקנות:ו ראשית, אין בניגוד העניינים הקיים בין שני התפקידים כדי להביא לפסילת המשיב מכהונתו כחבר המועצה; שנית, ניגוד העניינים מביא לכך שהמשיב לא יוכל להיות חבר ­ובוודאי לא יושב-ראש – של ועדת מוצעה שעניינה המרכזי הוא יחסי עבודה או תרבות או ספורט; שלישית, בדיוני המועצה עצמה לא ייטול המשיב חלק וממילא לא ישתתף בהצבעות בכל אותם עניינים בהם קיים הניגוד האמור, כלומר מערכת יחסי העבודה, התרבות והספורט. בכך ינוטרל ניגד העניינים בו מצוי המשיב מחד גיסא, ויישאר כר נרחב לפעילותו כחבר המועצה מאידך גיסא. הערבים העומדים ביסוד הכלל בדבר ניגוד עניינים נשמרים, תוך שמירה על האינטרס הקשור בפעילותו הציבורית של המשיב. יצוין, כי למסקנה דומה הגיעה המועצה המייעצת לעניין הכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות. לפני המועצה הובאה השאלה, אם מזכיר מועצת הפועלים רשאי לכהן כיושב-ראש או כחבר של ועדת התרבות, הנוער והספורט של רשות מקומית. תשובתה של המועצה הייתה, כי אסור לו למזכיר מועצת הפועלים לשמש יושב-ראש או חבר הוועדה האמורה. עם זאת, רשאי הוא להמשיך לכהן כחבר המועצה וכחבר בוועדות אחרות, שבהן אינו קיים ניגוד העניינים.

ואלה דברי המועצה:

"בין התפקיד של חבר מועצת עיריה המכהן כיושב ראש או כחבר בועדת תרבות, נוער וספורט, לבין התפקיד של מזכיר מועצת פועלים עלול להיווצר ניגוד עניינים. הפעילויות שבתחום הועדה הן בדרך כלל חלק חשוב ומרכזי בפעילות של מועצת הפועלים, ולכן אם לא קיימות נסיבות מיוחדות, אין מקום ששני הנושאים יוטלו על בעל תפקיד אחד. מזכיר מועצת הפועלים רשאי לכהן בועדה אחרת, שבה אין חשש לקיום ניגוד עניינים. אולם בכל מקרה שיש לטפל או לדון בנושאים הנוגעים לתרבות, נוער או ספורט, עליו לפסול עצמו מטיפול או מהשתתפות בדיון".

ערים אנו לכך, כי בעיות מיוחדות עשויות להתעורר בעת הדיון

במועצה על דבר התקציב השנתי של המועצה. נראה לנו, כי אין מניעה לכך שמזכיר מועצת הפועלים ישתתף בדיון הכללי הפותח. עם זאת, נראה לנו, כי אסור לו להשתתף בדיון ולהצביע על אותם פרטי תקציב מיוחד בהם קיים ניגוד העניינים בין תפקידו כמזכיר מועצת הפועלים לבין תפקידו כחבר המועצה. נראה לנו כי אין מניעה לכך כי ישתתף בהצבעה על פרטי התקציב האחרים, שאינם נוגעים לעניינים בהם קיים ניגוד עניינים, וכן בהצבעה הסופית על כלל התקציב השנתי של העירייה. מודעים אנו לכך, כי הסדר זה עשוי לעורר קשיים בשוליו, אך נראה לנו, כי הוא מהווה פשרה ראויה בין השיקולים הנוגדים, ויש לאפשר את בחינתו הלכה למעשה בחיי השלטון המקומי.

.12סגן שהוא ממלא-מקום של ראש המועצה המקומית ממלא את מקומו של ראש הרשות, אם ראש הרשות נעדר או אם נבצר ממנו למלא תפקידו או שחדל לכהן בטרם החל לכהן ראש רשות חדש. כסגן שהוא ממלא-מקום לא יוכל המשיב למלא את המקום בכל הנוגע ליחסי העבודה, התרבות והספורט. כפי שראינו, דבר זה פוגע בעבודתו של ממלא המקום באופן מתמיד, בתחום מרכזי, אך בגזרה צרה למדי שאינה מרוקנת את התפקיד מכל תוכן. כאשר ניגוד זה קיים במסגרת גוף המורכב ממספר חברים, ניתן היה לפתור את הניגוד בהימנעות החבר מפעילות בגוף המורכב בתחומי הניגוד. כאשר הפעילות היא של אדם אחד, ניתן להשיג תוצאה דומה באצילת הסמכות מהסגן שהוא ממלא המקום לזולתו. פתרון זה נראה לי מלאכותי בכל הנוגע לממלא-מקום, שצריך להיכנס לנעליו של ראש הרשות בכל היקף עבודתו. על כל פנים, אין סגן שהוא ממלא-מקום רשאי, על-פי דברי החקיקה הנוגעים לעניין, לאצול מסמכויותיו לזולתו. כוח האצילה מוענק לראש הרשות בלבד (ראה סעיף 17לחוק בחירת ראש הרשות; סעיף 119לצו המועצות). נראה לי איפוא, כי אין מנוס מפסילתו של המשיב מלכהן כסגן שהוא ממלא-מקום. כהונה זו מחייבת אותו למלא מקומו של ראש המועצה בכל תפקידיו, לרבות התפקידים בהם קיים ניגוד עניינים. תפקידים אלה מרכזיים הם וחשובים, ואף כי אינם מהווים את מרבית תפקידיו של ממלא המקום, אין כל אפשרות לנתקם מהתפקידים האחרים. בנסיבות אלה יחול עקרון הפסלות במלוא חומרתו. הננו לציין, כי משהעלינו אפשרות זו בטיעונים בעל-פה לפנינו, הביע המשיב, מיוזמתו הוא, את נכונותו להתפטר מתפקידו כסגן שהוא ממלא-מקום. גב' מנדל, שטענה למשיב 1, קיבלה אף היא הכרזה זו. יצוין עוד, כי הפסילה מהמשך הכהונה כסגן שהוא ממלא-מקום אינה חלה על הכהונה כסגן ראש המועצה שאינו ממלא-מקום. סגן "רגיל" עוסק באותם תפקידים שראש הרשות אוצל לו באישור המועצה (סעיף 17הנ"ל; סעיף 119הנ"ל).

אין מניעה שהמשיב יכהן כסגן "רגיל", שאינו ממלא-מקום, תוך שראש המועצה יאצול לו, באישור המועצה, תפקידים שבהם לא קיים ניגוד בין תפקיד הסגן לבין תפקידו של מזכיר מועצת הפועלים. מכאן, שהמשיב לא יוכל לשמש כסגן ראש המועצה בענייני עבודה או תרבות או ספורט. כמו כן לא יוכל להשתתף בדיונים ובהצבעות של ועדות המועצה, בהם הוא חבר (כגון, ועדת ההנהלה), שעה שעניינים אלה יידונו בהן.

.13העתירה שלפנינו כוונה כנגד כהונתו של המשיב כחבר המועצה. עתירה זו אנו דוחים. במהלך הדיון הורחבה יריעת העתירה, והיא כללה גם בחינת כשירותו של המשיב לכהן כסגן שהוא ממלא-מקום. בעניין זה הודיע לנו המשיב, כי יתפטר מכהונת ממלא המקום. לאור הודעה זו אין לנו צורך להוציא צו בעניין זה.

לאור תוצאות העתירה אין צו להוצאות.

השופט ד' לוין: אני מסכים.

השופט ג' בך: אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט ברק.

ניתן היום, ו' בשבט תש"ן (1.2.90).