עלי מוהנא מושלב

נגד

1. הועדה המחוזית לתכנון ולבניה – מחוז
הצפון
2. הועדה המקומית לתכנון ולבניה – מטה אשר
3. קבוץ כברי

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

[26.7.93]

לפני השופטים ג' בך, א' מצא, ד' דורנר

עו"ד ע' סולומונוב – בשם העותר
עו"ד א' קורן – בשם המשיבה מס' 1
עו"ד מ' נחליאלי – בשם המשיבה מס' 2
עו"ד ש' ניסים – בשם המשיב מס' 3

השופטת ד' דורנר

1.    העותר הוא בעליה של חלקת אדמה באבו-סנאן, הגובלת בכביש שלומי-אחיהוד. גם לקיבוץ כברי (להלן: הקיבוץ) קרקע באותו צד של הכביש הנ"ל במרחק של פחות מ-15 ק"מ מאדמת העותר. הן העותר והן הקיבוץ מבקשים להקים על אדמותיהם תחנת דלק, שירותי דלק ומסעדה.

הקמת תחנה כזו טעונה אישור תוכנית מפורטת על-פי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: החוק).

2.    ההסדר הקבוע בחוק למתן האישור הוא דו-שלבי. תחילה יש להגיש את התוכנית המפורטת לוועדה מקומית לתכנון ולבניה שהקרקע אליה מתייחסת התוכנית נמצאת במרחב תכנונה. תוכנית המאושרת על-ידי הועדה המקומית מועברת על-ידיה לוועדה מחוזית לתכנון ולבניה, שמרחב התכנון הרלוואנטי נמצא בתחום מחוזה (סעיפים 67ו-68 לחוק).

חלקת העותר נמצאת במרחב התכנון שעליו מופקדת הוועדה המקומית הגליל המרכזי. אדמת הקיבוץ היא בגבולות מרחב התכנון הנשלט על-ידי הוועדה המקומית מטה אשר (להלן: הועדה המקומית), שהיושב-ראש שלה הוא חבר הקיבוץ יחזקל בריט. שתי הוועדות המקומיות נמצאות במרחב תכנון מחוז הצפון.

3.    העורר הגיש את התוכנית המפורטת (להלן: תוכנית אבו-סנאן) לוועדה המקומית הגליל המרכזי ביום 1.12.1987. הוועדה המקומית אישרה את התוכנית והעבירה אותה לוועדה המחוזית ביום 22.1.89. המשך הטיפול בתוכנית אבו-סנאן בוועדה המחוזית התעכב בשל הצורך לקבל את אישור הוועדה לשימור קרקעות חקלאיות (ולק"ח). בתוך כך, ביום 19.6.1990, הקיבוץ הגיש תוכנית מפורטת לוועדה המקומית מטה אשר (להלן: תוכנית כברי). ביום 16.7.1990 אישרה הועדה המקומית בראשותו של בריט, שאף השתתף בהצבעה, פה-אחד את תוכנית כברי, והעבירה אותה לוועדה המחוזית. המסלול שתוכנית כברי עברה היה קצר למדי, וכך שתי התוכניות אושרו להפקדה על-ידי הוועדה המחוזית באותו יום – 16.11.1990. תוכנית כברי פורסמה ברשומות שבוע לפני פרסום תוכנית אבן-סנאן.

5.    החוקר מצא כי אין מניעה מלאשר כל תוכנית בנפרד. יחד עם זאת, הוא המליץ לקבל את תוכנית כברי, ולדחות את תוכנית אבו-סנאן, מהטעם שעלפי תוכנית אבו-סנאן תחנת הדלק הייתה אמורה להיבנות על עיקול בדרך, במקום שבו שדה הראיה מוגבל.

הוועדה המחוזית החליטה תחילה, לא לאשר אף אחת משתי התוכניות, וזאת, לנוכח עמדתה של מחלקת עבודות ציבוריות (מע"צ), כי התוכניות אינן משתלבות בכביש המתוכנן על-ידיה.

6.    כנגד החלטה זו עתר העותר לבית-משפט זה. לבקשתו הוצא צו-על-תנאי נגד הועדה המחוזית. לאחר מתן הצו חזרה בה הוועדה המחוזית מהחלטתה לדחות את שתי התוכניות. ביום 30.9.1992, לאחר שערכה סיור בשטח, היא החליטה לתת תוקף לתוכנית כברי ולדחות את תוכנית אבו-סנאן.

העותר תיקן את עתירתו, וצירף כמשיבים נוספים את הקיבוץ ואת הוועדה המקומית. הוא עתר לחייב את הוועדה המחוזית לבטל את החלטתה, ולאשר את תוכנית אבו-סנאן.

7.    עיקר טענת העותר הוא כי נפל פגם מהותי בהליך האישור של הפקדת תוכנית כברי, בכך שבריט פעל בהיותו במצב של ניגוד עניינים, תוך הפרה של הוראת סעיף 47(א) לחוק האוסרת על השתתפות חבר במוסדות תיכנון בדיון בתוכנית שיש לו עניין בה. בשל כך, כך נטען, נפסלת החלטת הוועדה המקומית ובעקבותיה גם החלטת הוועדה המחוזית. כתוצאה מפסילה זו חייבת הוועדה המחוזית לאשר את תוכנית אבו-סנאן, שכן סעיף 28(ג) לתמא, האוסר על אישור תוכנית להקמת תחנת דלק בקירבת מקום לתחנה הקיימת, כולל בגדר תחנה קיימת גם הפקדת תוכנית להקמת תחנה.

8.    בתשובה לעתירה טענו המשיבים טענות חלופיות אלה: (א) האיסור בסעיף 47(א) אינו חל על בריט, שאינו אלא חבר בקיבוץ, ואילו הקיבוץ הוא אגודה שיתופית בעלת אישיות משפטית נפרדת; (ב) 47(א) קובע נורמה פלילית, ואין בהפרתו כדי להשליך על תוקף החלטה שלא הושפעה מניגוד העניינים; (ג) אין לפסול את החלטת הוועדה המחוזית, שהיא החלטה עצמאית, שלא הושפעה מהחלטתה של הוועדה המקומית.

"(א) חבר במוסד תכנון שיש לו, במישרין או בעקיפין, בעצמו או על ידי קרובו, סוכנו או שותפו או על ידי קרוביהם, כל חלק או טובת הנאה בכל תכנית או ענין העומדים לדיון במוסד או בועדה מועדותיו – (1) יודיע על כך ליושב-ראש בכתב או בעל-פה מיד לאחר שנודע לו כי התכנית או הענין האמורים עומדים לדיון; נמסרה ההודעה בעל-פה, תירשם בפרוטוקול הישיבה הקרובה של המוסד או הועדה; (2) לא יהיה נוכח בדיוני המוסד או הועדה באותם תכנית או ענין ולא יצביע בהחלטה על כל אלה בקשר אליהם.

(ב)…..

(ג)   העובר על הוראות סעיף זה, דינו – מאסר שנה אחת או קנס 50,000 לירות; הוראה זו אינה גורעת מאחריותו הפלילית או האזרחית של אדם על פי כל דין אחר.

(ד)   בסעיף זה "קרוב" לאדם פלוני –

(1)   בן זוג;

(2) הורה, הורי הורה, צאצא, צאצאי בן זוג ובני זוגם של כל אחד מאלה;

(3) אח או אחות ובני זוגם;

(4) איגוד שהוא מנהלו או שחלקו בהונו או ברווחיו עולה על 5%." האיסור הוא רחב, והוא מתייחס גם לאינטרסים של האנשים הקשורים לחבר במוסד תכנון. ואולם, בענייננו יש לראות בבריט עצמו בעל עניין. לדעתי, לעניין סעיף 47 קיימת זהות בין חבר קיבוץ לקיבוצו כדי כך שיש לראות בטובת הנאה של הקיבוץ כטובת הנאה שיש לחבר "בעצמו".

10.  הרעיון המונח ביסוד האידיאולוגיה הקיבוצית הוא שיתוף מלא בין חברי הקבוצה. שיתוף זה, המבוסס על הזדהות חברתית של הפרט עם הקבוצה, בא לביטוי מבחינה כלכלית בערבות הדדית על-פי העקרון "כל אחד לפי יכולתו, ולכל אחד לפי צרכיו" ובשוויון בהנאה הכלכלית.

במהותו, הקיבוץ הוא מעין משפחה גדולה, שכל חבריה סובלים במידה שווה ממצוקותיה ונהנים באותה מידה מיכולתה הכלכלית. טובת הנאה הצומחת לקיבוץ מצמיחה טובת הנאה לכל אחד מחבריו,A. ARIAN) ;IDEOLOGICAL CHANGE IN ISRAEL (1968) 98, 99; י' לניר, הקיבוץ כמערכת מדינית (תש"ן) 133).

עולה מן המקובץ כי בריט, בהשתתפו בדיון הוועדה המקומית בתוכנית כברי, פעל בניגוד להוראת סעיף 47(א) לחוק.

11.  אף הטענה כי יש להבחין בין האיסור הפלילי לבין תוקפה של החלטה בנסיבות בהן לא עולה חשש אובייקטיבי לקבלת החלטה מתוך שיקולים זרים שביסודם במשוא-פנים, אינה יכולה להתקבל.

הוראת סעיף 47(א) נגזרת מן העיקרון הכללי בדבר האיסור להימצא במצב של ניגוד עניינים. מצב כזה מתקיים כאשר עניין שעליו אדם מופקד עשוי להתנגש עם עניינו האישי של אותו אדם או עם עניין אחר שהוא מופקד עליו. ראה בג"צ 595/89 שמעון נ' דנינו הממונה על מחוז הדרום, פ"ד מד(413 ,405 (1. עיקרון זה מושתת על החשש כי החלטה המתקבלת על-ידי מי שנמצא במצב של ניגוד עניינים תושפע משיקולים פסולים שמקורם באינטרסים זרים; ועל-כל-פנים כי האמון הציבורי במערכת השלטונית יפגע אם עובדי הציבור יפעלו במצב של ניגוד עניינים. על-כן, לא נדרשת הוכחה כי ההחלטה הושפעה משיקולים זרים, אלא די בעצם קיומו של ניגוד העניינים כדי לפסול את ההחלטה (בג"צ 214/79 עבדאלאחי נ' יושב ראש המועצה המקומית טירה, פ"ד לד(433 ,431 (1; בג"צ 531/79 סיעת "הליכוד" נ' מועצת עירית פתח-תקווה, פ"ד לד(572 ,566 (2; ד"נ 6/86 שולמן נ' ראש עירית רמלה, פ"ד מ(485 ,481 (2).

עם-זאת, לא כל ניגוד עניינים פוסל את ההחלטה המינהלית. פסלותה של ההחלטה היא פועל יוצא מעוצמתו של ניגוד העניינים. על-כן, ניגוד רחוק המקים חשש תיאורטי להשפעה של אינטרסים זרים על ההחלטה, אינו מספיק לפסילת ההחלטה (השופט מלץ בבג"צ 244/86 רביבו נ' המועצה המקומית אופקים, פ"ד מב(3) 185 ,183). המבחן לניגוד עניינים בין עניין ציבורי לבין עניין פרטי הוא מבחן החשש הסביר. על-פי מבחן זה, עובד הציבור יהיה מנוע מלדון בנושא שבו יש לו עניין פרטי, אם מתקיים חשש סביר כי ההחלטה תושפע מעניינו הפרטי, וזאת אף אם חשש זה אינו עולה כדי אפשרות ממשית (בג"צ 244/86, שם, 186).

לגישה שונה, שעל-פיה – להבדיל ממקרה של ניגוד בין אינטרס שלטוני לאינטרס פרטי – דרושה אפשרות ממשית של השפעת ניגוד העניינים כאשר ההתנגשות היא בין שני אינטרסים שלטוניים, השווה לדברי המשנה לנשיא, השופט אלון, בבג"צ 244/86 הנ"ל, 188.

12.  מבחן החשש הסביר מבוסס על אמת מידה אובייקטיבית. השאלה אינה מה הן אישיותו ותכונותיו של עובד ציבור מסויים זה או אחר, אלא מהי עוצמתו של הניגוד בין העניין הציבורי לבין עניינו הפרטי של עובד הציבור הנוגע בדבר. עוצמת ניגוד העניינים נקבעת על-פי הקירבה בין האינטרסים המנוגדים. עמד על כך השופט ברק בבג"צ 202/90 י.ב.מ נ' משרד המשפטים, פ"ד מה(273 ,265 (2:

ראה גם בג"צ 35/82 ישפאר נ' שר הבטחון, פ"ד לז(530 ,505 (2; בג"צ 589/86 שמעון נ' ראש המועצה המקומית קרית-מלאכי, פ"ד מא(625 ,617 (2; בג"צ 529/89 ריעני נ' ראש המועצה המקומית יהוד, פ"ד מג(394 ,389 (3. עםזאת, בית-המשפט אינו נדרש לבדיקה פרטנית כאשר קיימת הוראה סטטוטורית האוסרת ניגוד עניינים. הוראה כזו מכניסה את הנושא המוסדר לתחום ניגוד העניינים האסור, והיא מעידה על השקפת המחוקק כי ניגוד העניינים פוגע בתקינות המינהל ובאמון הציבורי בו.

13.  לנוכח הרגישות המיוחדת של תחום התכנון והבניה וההשלכות הכספיות של החלטות ועדות התכנון, ראה המחוקק להגביר את ההגנה על הערך החברתי שבטוהר ההליך המנהלי על-ידי קביעת נורמה פלילית בסעיף 47(א) לחוק (ראה דברי ח"כ משה עמר (בשם ועדת הפנים ואיכות הסביבה) בקריאה שניה ושלישית של חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 9), תשל"ח-1968, "דברי הכנסת" (כרך 83 – תשל"ח) 3753; והשווה לדברי הנשיא שמגר בד"נ 6/86 שולמן נ' ראש עיריית הרצליה, פ"ד מ(2) .(485 ,481

14.  ההוראה הפלילית אינה מתייחסת לתוקפה של החלטה שניתנה תוך הפרתה, אך נראה לי כי פסלותה של ההחלטה מתחייבת מפליליות האיסור.

המאפיין נורמה פלילית – ובעניין זה קיימת חזקה מוחלטת – הוא שההתנהגות האסורה מסכנת את הציבור (ש"ז פלר, יסודות בדיני עונשין (כרך א', תשמ"ד) 57). בענייננו, על-פי הגיונם של דברים החזקה המוחלטת בדבר הסכנה לציבור שבהתנהגות האסורה על-פי סעיף 47(א) לחוק כוללת בחובה גם חזקה בדבר קיומו של ניגוד עניינים בעוצמה המספקת לפסילת ההחלטה.

15.  יש גם לדחות את הטענה בדבר ניתוק בין החלטת הוועדה המקומית להחלטת הוועדה המחוזית. טענה זו נסמכת על סעיף 134(א) לחוק, שעל-פיו רשאית ועדה מחוזית להתחיל בהליכי האישור ללא קבלת חוות-דעתה של ועדה מקומית. כן מסתמכים המשיבים על בג"צ 518/80 דיקמן נ' עירית אשדוד, פ"ד לה(206 (2, בו נפסק כי אין לפסול החלטה של רשות, אף שבהמלצת ועדת-משנה שלה, שהיתה חוליה אחת בשרשרת ארוכה של החלטות מינהליות, נפל פסול בשל ניגוד עניינים.

בענייננו, הועדה המחוזית לא טיפלה בתוכנית כברי בדרך המותווית בסעיף 134(א) הנ"ל שהיא חריג, אלא הלכה בדרך המקובלת הקבועה כאמור בסעיפים 67ו-68 לחוק. על-פי דרך זו החלטת ועדה מקומית אינה המלצה מינהלית רחוקה, אלא תשתית שהחוק דורש לקבלת ההחלטה של הועדה המחוזית (בג"צ 100/88 חברת גזית נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, רחובות, פ"ד מג(33 ,29 (1). יצויין כי בסעיף 68(ג) לחוק ניתנת זכות ערר בפני ועדה מחוזית על דחיית תוכנית מפורטת על-ידי ועדה מקומית. מכאן שבענייננו, אישור הוועדה המקומית היה תנאי להעברת התוכנית לוועדה המחוזית, והיפוכו של דבר – אלמלא אישרה הועדה המקומית את תוכנית כברי, התוכנית לא היתה באה לדיון בפני הוועדה המחוזית. התקיים כאן איפוא קשר שאינו ניתן לניתוק בין ההחלטות של שתי הוועדות. מקשר זה מתחייב לפסול לא רק את אישור הוועדה המקומית, אלא גם את החלטת הוועדה המחוזית.

כאמור, העותר טען כי הואיל ותוכנית אבו-סנאן היא התוכנית היחידה שאושרה להפקדה, חובה על הועדה המחוזית לאשר אותה. בעניין זה מסתמך העותר על סעיף 28 לתמא, הקובע:

"(א) היתה תחנת תדלוק קיימת בצידי דרך ראשית או היתה הקמתה כאמור מאושרת בתכנית (להלן – התחנה הקיימת), ניתן לאשר בתכנית מפורטת –

(1)   הקמתה של תחנת תדלוק נוספת (להלן – תחנה נוספת) באותו צד של הדרך, ובלבד שהמרחק בין שתי התחנות לא יפחת מ-15 קילומטרים;

(2)….

(ג)   לענין האמור בסעיף זה יראו כתחנה קיימת גם תחנה שיועדה להקמה בצידי דרך ראשית על פי תכנית שהופקדה, ובלבד שלא חלפו יותר מחמש שנים מיום פרסום ההודעה ברשומות על הפקדתה ועד למועד בו מתבקשת ועדה מחוזית לאשר תכנית מפורטת להקמת תחנת תדלוק אחרת בצידי אותה דרך".

הן העותר והן הקיבוץ – שתוכניתו פורסמה לפני פירסום תוכנית אבו-סנאן – טענו כי לנוכח הוראה זו, משהחליטה הוועדה המחוזית על הפקדת תוכנית, והתכנית פורסמה, שוב אין היא רשאית לאשר הפקדת תוכנית אחרת הנכנסת למגבלות סעיף 28 הנ"ל, וכפועל יוצא מהגבלה זו אישור תוכנית שפורסמה הוא אוטומטי.

17.  דרך פרשנית זו אינה יכולה להתקבל, וזאת הן לנוכח תכלית החוק – לשמור על אינטרס הציבור בתכנון ובבניה – והן לאור הוראות החוק שבגידרן ניתן לוועדה המחוזית שיקול-דעת רחב.

הפקדת תוכנית אינה מחייבת את הוועדה המחוזית לאשרה. הוועדה מוסמכת, גם בהיעדר התנגדויות, לדחות תוכנית לאחר שדבר הפקדתה פורסם (סעיף 112 לחוק). יתרה מזו: כל עוד לא קיבלה תוכנית תוקף סופי, רשאית הוועדה, מטעמים הנעוצים בטובת הציבור, לשנות את החלטתה. כדברי השופט ברנזון בבג"צ 189/74 ברונו נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, ירושלים, פ"ד כט(496 ,492 (1: "לא חל על הועדה המחוזית הכלל בדבר 'גמר מלאכה' שאין אחריה ולא כלום" (ראה גם ש' רויטל, דיני התכנון והבניה (מהדורה 10, תשנ"ג) 105).

18.  במקרה דנן, החוקר קבע אומנם כי תוכנית אבו-סנאן עומדת בדרישות המינימום של תמא. עם זאת, הוא הצביע על ליקויים בטיחותיים. הוועדה המחוזית לא דנה בתוכנית אבו-סנאן לגופה, וממילא היא לא החליטה כי היא הייתה מאשרת אותה לו זו היתה התוכנית היחידה. בנסיבות אלה, מסמכותה ומחובתה של הוועדה המחוזית לבחון עניינית את תוכנית אבו-סנאן. כאמור, אם הועדה תגיע למסקנה כי אין לאשר תוכנית זאת, היא תהיה רשאית להחליט על הפקדת תוכנית נוספת כאמור לעיל.

מטעמים אלה אני מציעה לקבל את העתירה בחלקה, ולהפוך את הצו-על-תנאי – ככל שהוא נוגע לביטול החלטת הועדה המחוזית – למוחלט. כן אני מציעה לחייב את המשיבים לשאת, בחלקים שווים, בהוצאות העותר בסך 15,000 ש"ח.

השופט ג' בך

אני מסכים.

השופט א' מצא

אני מסכים.

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת דורנר.

ניתן היום, ח' באב תשנ"ג (26.7.93).
פסקדין פורסם עליון